懒人的窝

　　本报记者周玉芬通讯员粤水婷

　　编者的话

　　广东解决“水利第一难”过程中，最可贵的是“迁得出、
安得稳、富起来”这一新思路的形成与落实。这无疑是个福音，
受益的不仅是旧移民和新移民，还包括那些将不再因迁居而愁
怨的未来的移民。

　　在如何结合时代的特点，用发展的眼光和切实的态度来解
决遗留下来的“老大难”问题上，这一新思路极具示范性价值。
移民安置问题与水利工程建设的关系，也因此由过去那种不那
么和谐的状态开始走上良性轨道。兴修水利工程是富民之举的
本旨也更直接、更充分地体现出来。在其中，广东省人大功不
可没。我们从中也更深切地感受到了人大代表们替民解难、尤
其解“老大难”的热忱与尽职尽责。

　　移民，是一本饱蘸辛酸泪的苦经。如果不是别无它路，谁
愿意舍弃世代生息的家园？

　　水库移民，更是一部难念的经，素称“水利第一难”。

　　广东水库移民100万人是个特殊群体，历史曾给这一群体太
多的遗留问题，因而水库移民曾不同程度地成为各地政府的包
袱。为了南粤上万座水库建设，他们绝大部分移居“老、少、
山、边、穷”地区，因此“行路难、就医难、上学难”等一系
列的“难”，成了他们脱贫致富难的客观因素；而人穷志短却
是他们“等、靠、要”，甚至动辄、闹事、斗殴的内因。
他们不愿提及自己是移民而自称“徙夫”。尽管各级领导长期
对移民投入了不少人物财力，都没逾越“水利第一难”的沟壑。

　　广东水利移民脱贫致富迈出关键性一步是在党的十四大以
后。1992年冬广东省人大七届二十九次会议通过了《关于进一
步解决水库移民遗留问题的决议》，决定用5年时间基本解决历
史遗留的移民“后遗症”。自此广东省移民问题纳入各政府议
事日程。议案经过5年实施，共投入资金逾5亿元，百万“徙夫
”终于走出了“水利第一难”的怪圈。

　　5年让一个移民村换了天地。电白县茶亭移民“安得稳、富
得起”成为南粤的模式。昔日这里生产靠贷款、吃粮靠返销、
生活靠救济，有女不嫁此。实施人大议案后，管理区年年拨款，
通过多种形式对茶亭移民进行正规教育和成人教育，鼓励移民
们自力更生、立足本地、开发资源、拓宽财路。从1993年起开
荒种植适合当地水土气候的荔枝遍及山山岭岭；自筹资金兴办
机械化石场；组织移民参与运输、劳务输出；富裕后的移民又
自觉集资30多万元整治水利设施，改善生产条件……1997年人
均年收入2800元，高于当地水平，大部分人住上别墅式的小洋
楼。

　　5年改变了一个县的移民命运。当在广东兴宁市这个移民大
县看到“移民电站”四个大字连同一座750千瓦的水电站矗起在
宁江河畔时，顿觉它竖起的不仅是一项工程，更是兴宁5万多移
民的骄傲！这座集资500多万元兴建的电站，每年增创200万元
移民经费。移民电站仅是兴宁5万多移民5年中干的一件新事。
兴宁市贯彻议案所实施的扶、改、建工程，使全市移民生活水
平显著提高，5年前人均年收入285元，1995年提高到1300元，
1997年达到1800元，一部分移民生活接近或超过当地水平。

　　5年令广东省移民今胜昔。百万移民用好用活政府给予的扶
持政策，靠山吃山，靠水吃水。山上水里一种二养三加工；山
水田林路综合治理；工农商贸四轮滚动，5年做出了新美的山水
文章。1997年底，广东省百万移民基本解决了温饱，1／3移民
收入达到或超过当地水平，人均纯收入5年增2倍。日前记者从
广东移民大省湛江市了解到，过去被戏称为“专业户”的
15万移民，如今变成了致富专业户……

　　广东在解决移民历史问题的同时，努力摸索新移民迁安的
路子。南粤最大的水利工程飞来峡4万移民迁徙吸取了“五十年
代迁走了难以脱贫；六十年代迁走后难以安定；七十年代迁走
后富不起来；八十年代搬迁难”的教训，走出了“迁得出、安
得稳、富得起”的具有九十年代中后期特色的路。

　　实施议案尝到甜头，1998年广东省人大再作决定：已经实
施5年行之有效的《议案》，再延长5年实施期，每年的移民专
项资金从原来3000万元增加到6000万元，主要从生产条件和生
活设施上加大扶持移民奔小康的力度。1998年以来广东所有大
中小型水库整治都把移民遗留问题的解决摆上日程。今日南粤
百万“徙夫”不再忌谈移民，移民与小康的等号不再遥远。

《华南新闻》　(1999年02月09日第1版)

同志们：

　　这次全国水库移民工作会议是在新世纪的第一年，也是在“十五”计划实施的第一年召开的一次重要会议。会议的主要任务是：认真学习贯彻党的十五届五中全会、九届人大四次会议精神和党中央、国务院关于水利、农业、移民等方面的一系列方针政策，全面回顾总结“九五”期间移民工作所取得的成就、经验、教训，表彰“九五”期间为移民事业作出突出贡献的先进单位和先进工作者，研究分析移民工作在21世纪初所面临的形势和任务，提出“十五”期间及2001年移民工作的目标任务和对策措施，为新世纪的移民工作创造一个良好的开端，打下一个坚实的基础。

　　下面，我就移民工作的现状、当前面临的形势和今后的工作谈几点意见。

　　一、“九五”期间移民工作取得了很大成绩

　　（一）移民工作的基本情况

　　新中国成立后，全国进行了大规模的水利水电工程建设，共修建了大、中、小型水库（水电站）8.4万多座，各类堤防24万公里，水电装机已达7680万千瓦。这些水利水电工程的建成，在防洪、发电、灌溉、供水等方面都发挥了巨大的经济效益和社会效益，为我国国民经济持续、稳定、高速发展起到了重要的作用。但是，水利水电工程的建设，也造成了1000多万人的搬迁安置。由于当时的历史条件所限，移民中存在不少不容忽视的问题。可以这么认为，水利水电工程建设所取得的巨大效益中，包含了广大移民群众舍小家、顾大局，为国家建设所作出的重大贡献。

　　党中央、国务院历来对移民工作给予高度重视。特别是十一届三中全会以来，国家实行开发性移民方针，制定了一系列有利于移民经济发展的方针和政策。1981年财政部、电力部联合印发了关于从水电站发电成本中提取库区维护基金的通知，决定按水电站的发电量每千瓦时提取1厘钱设立库区维护基金，用于水库防护工程维护和解决库区移民遗留问题。1985年，中央财经领导小组召开会议，专题研究了水库移民问题，决定从中央直属水电站上缴中央财政的利润中，以1986年发电量为基数，每千瓦时提取4厘钱设立库区建设基金，每年可提取2.4亿元，集中用于解决这些水库的移民遗留问题。

　　1986年7月29日，国务院办公厅转发了水利电力部关于抓紧处理水库移民问题的报告，提出了开发性移民方针，明确必须坚持“谁主管、谁负责，谁受益、谁承担”的原则；同时要求从1986年起，新建、扩建、续建水库工程的移民经费与工程概算一并审定，并包干使用，此后发生的水库移民问题由基建投资中安排解决，并进一步明确了处理移民遗留问题的时间界限。1991年国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，对水库移民安置的指导思想、前期工作、补偿标准、实施管理等做了明确规定。1996年5月，国家计委、财政部、电力部、水利部等四部委联合发出通知，决定1986年后投产的水电站（水库）设立后期扶持资金，具体提取标准是每度电不超过5厘钱，人均年扶持标准为250－400元，扶持期限为10年。1994年，中共中央、国务院将库区移民扶持纳入了“八七”扶贫攻坚计划的范畴，并在1996年中发12号文件中明确要求适当提高库区建设基金和库区维护基金的标准，以增加对移民的投入。这些方针、政策、法规明确了移民资金来源，落实了移民遗留问题处理的原则和新建工程移民安置实施的责任，并在移民安置规划、补偿标准、安置方式和后期扶持等方面得到了较好的体现，推动了水库移民工作的顺利开展。

    各级地方党委和政府认真贯彻执行党中央、国务院关于移民工作的一系列方针政策，加强对移民工作的领导，建立健全移民管理机构，出台优惠政策，多渠道增加对移民的投入。各级移民机构坚持开发性移民方针，认真搞好移民规划，管好用好有限的移民资金。广大移民干部廉洁奉公，兢兢业业，任劳任怨，全心全意为移民群众排忧解难，想方设法把党和政府的温暖送到移民群众心中，并涌现了一大批冉绍之式的优秀移民干部，为移民的脱贫致富和社会稳定作出了贡献。在此，我代表水利部党组和汪恕诚部长，向长期坚持在移民工作第一线的同志们表示衷心的感谢和崇高的敬意。广大移民群众顾全大局，舍小家为大家，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，用自己勤劳的双手重建家园，创造了许多可歌可泣的事迹，这种伟大的奉献精神值得我们崇敬和学习。

　　（二）移民工作的主要成果

    多年来，在党中央、国务院关于开发性移民方针政策的指引下，在各级地方政府和移民机构的努力下，广大移民群众积极配合，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，建设自己的家园，使移民工作取得了显著成绩。

　　1、水库移民遗留问题得到有序处理，有力地维护了社会稳定。“九五”期间，各地在组织实施水库移民遗留问题处理工作中，坚持开发性移民方针，以中共中央1996年12号文件精神为指导，以国务院专题研究解决密云、潘家口、大黑汀、新安江等重点水库的移民遗留问题为契机，以维护社会稳定为主线，紧密结合国家“八七”扶贫攻坚计划，在全面搞好规划的基础上，采取有效措施，重点解决水库移民在生产生活上存在的一些突出问题和主要矛盾，扶持移民搞好开发性生产，有力地推进了移民经济发展，加快了移民脱贫致富的进程。“九五”期间，中央共安排库区建设基金13.8亿元，各级地方政府配套约11.7亿元，专项用于中央直属水库移民遗留问题处理。通过加强基础设施建设，调整产业结构，坚持以土为本，搞好生产开发，使移民长期存在的“几大难”问题得到初步缓解，移民收入逐年提高。据统计，1995年中央直属水库移民人均收入为642元，2000年增加到1059元，增长了65%。移民贫困面从1985年的80%以上，下降到2000年的30%以下。通过我们的不懈努力，广大移民的精神面貌发生了较大的变化，移民群众基本安居乐业，扭转了过去移民集体此起彼伏的被动局面，为社会稳定和经济发展作出了贡献。

　　2、积极稳妥地做好在建水库移民工作，为水利水电工程建设的顺利进行提供了保障。各级政府和移民机构坚持开发性移民方针，转变“重工程、轻移民”的思想观念，加强对在建工程移民工作的领导，积极拓展移民安置空间，按照移民安置规划和工程进度的要求，落实好移民搬迁安置实施的各项工作，有力地保证了水利水电工程建设的顺利进行，移民安置效果也较以往有了明显的改善。国家重点建设项目黄河小浪底水利枢纽工程已累计搬迁安置移民15.5万人，占规划移民总数的77%，确保了每年工程按期实施的各项目标，特别是2000年235米以下移民的按时搬迁，为小浪底工程调水调沙创造了必要条件，使黄河下游大旱之年不断流，确保了黄河两岸工农业生产和城乡居民生活用水，并顺利实施了引黄入津工程。万家寨、江垭等工程移民已搬迁完毕，目前移民情绪基本稳定，正在积极恢复发展生产。

    在移民安置实践中，各地移民部门开拓进取，积极做好新建工程的移民工作。其中广东飞来峡水库、福建水口电站、河北桃林口水库、浙江珊溪水库、四川槽渔滩电站等项目，把移民的搬迁安置工作和当地的经济社会发展紧密地结合起来，因地制宜，积极探索，采取多种形式安置移民，创造了一些具有特色的移民安置模式。

　　3、移民政策法规体系不断完善，移民管理工作进一步加强。“九五”期间，从中央到地方，各级政府和移民主管机构都加大了移民政策法规的建设力度，依法加强水库移民工作的管理。根据新《土地法》的要求，我们已经完成了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的修订意见，并积极开展有关配套法规的研究起草工作。按照中共中央、国务院《关于加快解决贫困地区人口温饱问题的决定 》提出的要适当提高库区建设基金和库区维护基金标准的要求，水利部移民局编制了《中央直属水库移民遗留问题处理和扶贫规划》，积极协调有关部委意见，组织起草了《加快解决中央直属水库移民遗留问题若干意见 》，已上报国务院待批。各地也积极地制定出台了地方性政策法规，规范了移民工作。为了加强管理，还组织编制了中央直属水库移民遗留问题处理“1994 - 2000年”、“十五”及“2001 - 2010年”等中长期规划，制订出台了《库区建设基金项目管理办法》及“实施细则”等规章制度，实现了会计统计报表计算机化，对水库移民遗留问题按项目组织实施、规范管理。各地也在逐步理顺关系，健全机构，充实人员，研究制定有关工作规章制度，切实加强管理，改变移民开发管理中的无序、混乱状况。

    总结近年来的水库移民工作，我们的主要经验和体会是：

　　（1）必须坚持和加强对水库移民工作的领导，理顺管理体制，健全机构和队伍，提高移民干部素质，这是做好移民工作的根本保证。

　　（2）必须深化水库移民工作改革，坚持开发性移民方针，不断创造符合经济社会发展要求的移民安置模式和管理方式，调动各地移民干部群众的积极性，这是做好移民工作的动力。

　　（3）必须发扬自力更生、艰苦奋斗精神，动员移民群众吃苦耐劳，不等不靠不抱怨，把国家有限的投入作为启动资金，艰苦创业，重建家园，这是做好移民工作的可靠基础。

　　（4）必须积极争取全社会的关心和支持，正确处理移民安置与接受区经济发展的关系，把移民工作摆上各级领导的议事日程，集全社会的力量支持移民发展生产，增加移民收入，这是做好移民工作的重要条件。

　　（5）必须坚持走科教兴库的路子，加强实用技术培训，提高移民的生产技能和科技素质，加大库区科技开发和推广力度，增强移民群众在市场经济中的竞争力，这是做好移民工作的有效措施。

　　（6）必须加强水库移民工作管理，制定出台各项管理办法和规章制度，规范移民工作，提高移民项目管理水平和移民资金使用效益，这是做好移民工作的关键环节。

　　二、认清形势，抓住机遇，明确任务，做好“十五”移民工作

    要认清移民工作面临的机遇与挑战，首先必须全面了解水利面临的形势及“十五”期间水利建设的目标和任务。只有认清这个形势，才能使我们更好地抓住机遇，明确任务，做好“十五”期间的水库移民工作。

   （一）“十五”期间水利工作面临着繁重的建设任务

   党的十五届五中全会通过的“十五”计划建议和第九届人大四次会议通过的“十五”计划纲要，对世纪之初我国社会经济发展进行了全面系统的规划，进一步明确把水利摆在基础设施建设的首位。中央经济工作会议、全国计划工作会议对2001年经济建设与发展提出了更加明确的要求。今年元月份在上海召开的全国水利厅局长会议分析了世纪之初的水利形势，提出了“十五”和2001年水利工作的目标任务，并作了具体布置和安排。新世纪之初，全国水利工作面临着繁重艰巨的建设任务。

 　1、水利工作面临的机遇与挑战

  　同时，水利工作也面临着严峻的挑战。一是以洪涝灾害、水资源紧缺、水环境恶化三大问题为主要特征的水问题依然存在。随着人口的增加、经济的发展，解决这三大问题的任务更加艰巨。二是实施西部大开发战略的关键是要首先解决好水的问题。而西部地区生态环境脆弱、水资源分布不均、水利基础设施薄弱、水资源管理粗放、规划等前期工作滞后等很多问题急需解决。三是水利建设及管理都还比较薄弱。工程建设方面主要表现为基础设施不足，建设标准低，满足不了经济社会发展的需要；管理方面主要表现为观念不新、法制不全、体制不顺、机制不活，管理手段陈旧，已有工程不能充分发挥效益，资源难以优化配置。四是水利改革任务重，投资压力大。水利在投资、价格及运行维护等方面还没有完全摆脱计划经济的束缚，投资渠道单一、思想观念陈旧，投资需求与可能差距甚远，必须加大改革力度，以适应社会主义市场经济体制的要求。

　　2、“十五”水利发展的总体规划

　　“十五”计划是我国进入新世纪的第一个五年计划，做好“十五”水利工作意义十分重大。最近几年，水利部党组认真总结治水经验教训，深入分析水利面临的新形势、新特点、新任务，提出要从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展的治水思路。在此基础上，进一步明确了“十五”期间水利工作的指导思想、必须遵循的基本原则、水利建设的战略目标和保障措施。

  　（1）“十五”期间水利工作的指导思想：遵照总书记“把兴修水利作为保证实现我国跨世纪发展目标的一项重大战略措施来抓”的指示精神，全面贯彻党中央、国务院关于水利建设的方针和政策，从战略的高度认识和推进水利建设，把防洪减灾、水资源可持续利用、生态环境建设和保护作为水利工作的主要任务。坚持兴利与除害结合，开源与节流并重，开发与保护并举的方针；坚持以改革和科技为动力，改革体制，完善机制，强化管理，提高水资源利用效率，推进传统水利向现代水利转变。通过水资源的合理开发、高效利用、优化配置、有效保护和综合治理，为国民经济和社会可持续发展提供支撑和保障。

  　（2）“十五”期间水利工作必须遵循的基本原则：一是坚持水利建设与国民经济和社会协调发展的原则。水利发展要与国民经济和社会发展的水平和速度相适应，并适当超前。水利发展要满足经济社会发展的要求，经济社会发展也必须考虑水资源条件，做到在加强管理基础上的供需平衡，统筹安排国民经济各部门对水利的需求。二是坚持水资源可持续利用的原则。在重视防洪除涝的同时，加强水资源合理开发、优化配置、高效利用和有效保护；在重视水资源开发的同时，加强对生态环境的保护和水环境的治理；在重视工程建设的同时要强化管理。三是坚持按市场经济规律办事的原则。提高各级政府对水资源的宏观调控能力，发挥市场对资源配置的基础性作用，调动社会和受益者参与水利建设和管理的积极性，形成以政府调控为主体、市场机制运作、受益者共同参与的水利发展机制。四是坚持向西部地区倾斜实现东中西协调发展的原则。

 　  在巩固提高东部地区水利基础的同时，加快中西部特别是西部地区的水利建设步伐，合理安排水利建设布局，采取多种方式，重点缓解北方地区水资源短缺矛盾，实现东西协调、南北互济。五是坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则。统筹兼顾防洪保安、水资源持续利用和生态环境保护，妥善处理上下游、左右岸、干支流和部门、区域（流域）之间的关系。六是坚持量力而行，突出重点的原则。优先安排续建工程的建设，加快重点项目的前期工作，按照轻重缓急，开工建设一批事关全局的骨干水利工程。七是坚持依法治水、科技兴水的原则。完善水利法制建设，加大执法力度，依靠科技创新，提高以信息化为标志的水利科技整体水平，推进水利现代化。

  　 （3）“十五”水利建设的战略目标：一是保证城乡人民生活用水的要求；二是通过防洪工程体系和非工程体系建设，在设防标准内确保人民生命财产安全，遇超标准洪水保证人民生命安全，把财产损失减到最小；三是在加强农业节水提高用水效率的前提下满足粮食安全生产、农产品充足供应，基本满足农村经济稳步发展对水利的要求；四是加强工业节水和废水利用，调整产业结构和用水结构，基本满足工业用水的要求；五是加强对生态环境用水和生态环境的治理，逐步满足生态环境不断改善对水利的要求。

  　 （4）实现“十五”水利建设目标的保障措施：一是科学制定规划，指导水利建设。加强中长期规划、流域综合规划、专业规划等规划的制定和前期工作；二是多渠道增加投入，建立水利投入保障机制。各级政府财政预算内水利投入规模，要与国民经济发展和财政收入的增长相适应。要建立调水基金，用于大型跨流域调水等骨干水源工程建设；增强城镇供水、中小水电等水利工程的融资能力，鼓励社会办水利和多种经济实体参与水利基础设施建设；三是建立合理的水价形成机制。按市场经济要求核定供水价格，逐步提高水价，实行计划用水、定额用水、超用加价，对不同水源、水质、水量以及不同行业用水实行差别水价，用经济手段促进节水；四是改革管理体制，强化流域水资源统一管理。制定主要江河水资源分配方案，建立适合国情和水情的水权分配制度，合理配置水资源。

　   小型水利工程要因地制宜地进行产权制度改革，灌区要推行用水户参与管理，建立良性运行机制；五是加强水法规体系建设，完善监督机制。坚持依法行政、依法治水和科学管水。各类基建项目要符合流域水利规划的要求，开发建设项目要实行水土保持方案报告制度，涉及防洪和水资源的建设项目，要实行防洪影响评价、规划同意书和水资源论证、审批制度；六是促进水利科技进步和创新。依靠科技进步和创新，提高水利的科技含量，加快先进水利科技成果转化应用，加强水利基础设施建设，促进水利现代化。

 　　3、2001年水利发展的主要任务

　　2001年是进入新世纪、实施“十五”计划的第一年。切实做好今年的各项水利工作，开好头，起好步，对做好新世纪初的水利工作，实现水利“十五”发展目标，具有重要的意义。因此，今年首先要做好防汛抗旱工作，确保防洪安全和供水安全。针对去年出现的严重干旱，各地要加强对抗旱工作的组织和部署，未雨绸缪，早作准备。第二要加强各项水利建设，完成年度建设任务要保重点，保续建，继续加强大江大河大湖治理和水资源工程建设。第三要加强水利规划、水利科技等基础工作，继续做好水利规划工作，集中力量做好水利前期工作。第四要大力加强城市水利工作。第五要深化水利改革，为水利发展提供强大动力，进一步深化以水利枢纽、大中型灌区、病险水库除险加固及农村水利为重点的水利管理体制改革、产权制度改革、水价改革和设计管理体制改革。第六要加强政策法规建设，推进依法治水。

　　（二）“十五”移民工作的主要任务和要求

　　1、水库移民工作面临的形势

    水库移民工作是水利水电建设的重要组成部分。世纪之交，随着我国社会主义市场经济的不断完善以及加入世贸组织，社会主义法制建设得到不断加强，市场供求格局发生根本变化，政治经济体制改革进入攻坚阶段。我国宏观形势的巨大变化，特别是我国水利建设的繁重任务，对水库移民工作的影响也更加深刻。水库移民工作本身也面临许多突出的困难和问题，使这项工作更加复杂、任务更加艰巨。

   （1）水库移民问题所引发的矛盾更加尖锐。一是库区人多地少的矛盾更加突出。截止2000年底，中央直属65座水库移民人均占有耕地在0.5亩以下的有156万人，其中人均0.3亩以下的有60多万人。而且土地瘠薄，水利设施差，粮食产量低，移民温饱问题难以解决。中央决定对25度以上坡地实施退耕还林，而1986年以前修建水库的移民有82%是就地后靠在山地安置，这项政策的全面实施将进一步加剧库区人地矛盾。二是移民与非移民的收入差距进一步拉大。中央直属水库移民1992年人均收入为441元，2000年增加到1059元，年均增长11.6%；而同期全国农民人均收入从784元增加到2253元，年均增长14.1%。中央直属水库移民2000年人均收入仅是全国农民当年人均收入的47%，其中年人均收入低于530元的贫困人口达148万人，占移民总数的28.7%；地方水库大约有300多万移民仍生活在温饱线以下。

   三是移民安置区社会稳定的形势更加严峻。水库移民的贫困是人为因素造成的次生贫困，虽然他们都是为国家的水利水电建设而离乡别土、重建家园，但由于受不同历史时期政治、经济、政策和形势的影响，不同阶段、不同地区水库移民的补偿标准和扶持力度都有所差别，特别是新建工程移民的补偿和扶持标准不断提高，使移民区与非移民区、不同时期移民区之间经济发展不平衡的情况普遍存在，由此极大地造成了移民心理的不平衡，库区安定和社会稳定的大局受到更加严峻的考验。

    （2）新建和拟建水库移民安置难度加大。党的十五届五中全会通过的《建议》把水利建设摆在基础建设的首位，对水利工作提出了新的要求。随着西部大开发、南水北调、西电东送等的全面实施，新世纪水利事业将面临前所未有的大发展。水利的大发展必将带来局部地区人口的大迁移。由于我国人多耕地少的矛盾十分突出，水库淹没损失和所需投入的补偿资金不断增长，移民投资占工程总投资的比例也在不断加大，目前大部分已占40%，有的甚至超过70%，移民问题已日益成为制约水利水电工程建设顺利实施的主要因素。随着国家保护和节约耕地、退耕还林还草政策的进一步实施，移民生产安置的难度也在不断加大，有的甚至会成为局部或区域的社会问题，在一定程度上影响社会稳定。

    （3）水库移民行业管理问题变得越来越突出。水库移民工作是一项政策性、群众性、社会性很强的工作，也是一项政治性很强的政府行为。目前，全国水库移民工作是多部门管理，中央政府缺少一个对全国水库移民实行行业管理的机构。从各地的情况看，虽然有关省 (市、区) 基本上设置了水库移民管理机构，但所属部门不尽相同，分别由政府办公厅、水利厅、计委、民政厅、建设厅、国土厅、电力局和经贸委等八个部门负责。许多移民管理机构不具有政府职能，不是行政编制，缺乏协调能力。多数移民机构是事业编制，甚至自收自支单位，管理经费没有正常来源，由此造成了移民工作管理体制不顺、宏观协调不够、监督管理不力、干部队伍不稳等问题。

    当然，新世纪的水库移民工作是机遇与挑战并存，希望与困难同在。虽然我们所面临的形势是严峻的，但也有许多好的机遇：一是党中央、国务院对水库移民工作十分关心，增加对中央直属水库移民遗留问题处理的投资政策即将出台。水利部党组和其它有关部委也高度重视移民工作。二是《大中型水利水电工程征地补偿和移民安置条例》即将发布实施，“水库移民法”的研究起草工作也开始列入全国人大及有关部门的立法议程，依法行政、依法移民的工作力度将进一步加大。三是移民工作已成为水利水电建设的重要组成部分，全国上下对水库移民工作越来越支持。四是有一支全心全意为移民服务的、特别能战斗的移民干部队伍。五是近年来水库移民工作积累了许多宝贵的经验，树立了一批好的典型，为今后进一步做好工作打下良好的基础。

　　2、“十五”期间水库移民工作的思路和目标

　　新世纪，新形势，新任务，对水库移民工作提出了新的更高的要求。要做好水库移民工作，必须对新情况、新问题进行及时的研究，正确把握形势发展和客观环境的变化，进一步理清工作思路。“十五”期间移民工作的总体思路是: 以党的十五届五中全会和中央关于开发性移民工作的各项方针、政策为指导，根据区域经济社会发展布局和可持续发展战略，因地制宜地搞好规划，把移民搬迁安置和遗留问题处理作为促进区域经济社会发展的良机，纳入区域经济社会发展的总体规划。要以发展移民经济、维护社会稳定为主线，以新建水库移民搬得出、安得下、稳得住、逐步能致富，老水库移民遗留问题逐步得到妥善处理并为今后移民的生存与发展创造基本条件为目标，以科学理论为指导，以政策法规为依据，以加强管理为手段，以深化移民工作改革为动力，以加强基础设施建设为保障，以调整经济结构为途径，以实施科教兴库战略为支撑，调动各级政府和社会各方面力量，不断增加移民投入，优化水库移民搬迁安置和后期扶持的资源配置，实行多种方式安置移民，切实发展移民经济，力争新建工程移民安置不遗留新的问题，老水库移民遗留问题得到逐步解决，使移民与社会、工程、资源、环境相协调，实现经济社会的可持续发展。

　　“十五”期间，水库移民工作的总目标是：科学有序地处理水库移民遗留问题，改善移民生产生活条件，增加移民收入，解决贫困移民的温饱问题；积极稳妥地做好新建工程移民工作，科学合理地编制移民安置规划，按计划组织实施移民搬迁安置，使移民安置效果得到明显改善，确保工程建设的顺利进行；理顺关系，逐步建立统一有效的移民管理体制，使移民实施管理力度得到进一步加强；加强移民法制建设，研究制订移民政策法规，实现依法移民，使移民的合法权益得到保护。要经过全社会的共同努力，把移民经济社会可持续发展的基本条件提高到一个新水平，使移民群众的安居乐业，维护社会稳定。

　　三、正确处理好移民工作中的几大关系

　　要实现上述目标，必须正确处理好以下几大关系：

　　（一）正确处理好国家利益和移民利益的关系。应该看到，我国正处在社会主义的初级阶段，这就决定了我国的水库移民工作必须符合现阶段的实际。一方面国家必须加快水利水电基础设施的建设，另一方面国家又不可能一下子拿出很多资金来解决移民问题。只有国家发展了，移民才能得到更多的利益。同时只有移民群众的权益得到充分保障，国家的建设才能得到移民群众的理解和支持。因此，国家利益和移民利益是互相依存互相促进的。国家应该充分重视移民的困难，关心群众的生活安置和生产发展，利用政策的优势和行政的手段保障移民搬得出、稳得住、富得起。同时，要加强移民群众的思想政治工作，使移民理解国家目前还不富裕，应发扬自力更生精神，在政府的帮助下勤奋创业，劳动致富。我们在水利水电移民安置中采取了一条前期补偿补助和后期扶持相结合的政策，长期的实践证明这是一条符合中国实际的行之有效的政策，是把国家的整体利益和移民的局部利益有机地结合到了一起的政策。当然，过去在移民安置中还存在补偿标准偏低等问题，在新条例的修改过程中，我们结合我国经济体制的变革和经济社会发展现状，对移民搬迁安置的补助标准进行了调整。今后随着经济的发展，移民的补偿标准还将得到进一步提高。

　　（二）正确处理好移民工作与工程建设的关系。长期以来水利水电建设中存在“重工程，轻移民”的倾向。为此我们吃了很多苦头。国家现在每年还要拿出大量资金来处理几十年前投产水库的移民遗留问题。移民工作的好坏直接影响到水利水电工程能否顺利建设，影响到水利水电事业的发展。三峡工程的成败关键在移民，其他工程概莫能外。因此，水利水电工程建设，移民必须先行。移民工作的好坏，关键是规划。移民条例已明确规定，移民规划必须与工程前期工作同步进行。现在的问题是规划的深度不够，实施中变动大、资金得不到保障，工作缺乏计划性和超前性。因此，工程建设的业主单位必须充分重视移民工作，依靠地方各级政府，把移民资金、移民规划落到实处。移民机构和移民群众也必须顾全大局，以工程建设为己任，认真执行国家的移民政策，千方百计保障工程的顺利进行。各级政府要象重视工程那样重视移民，切实加强领导，搞好科学合理的规划，保证移民资金及时到位，严格监督，合理使用。只有这样才能既保护移民的合法权益，又保证工程的顺利建设。

　　（三）正确处理好移民迁安与当地经济发展的关系。移民搬离家园是为国家建设，安置地区为移民作出牺牲同样也是为国家建设，两者从目标上是一致的，是可以处理好彼此间关系的。但是，现在有一种安置地区总想通过安置移民得到的资金发展当地经济的倾向，这种倾向不利于移民安置和地区长远发展。因为移民补偿资金是有限的，用于当地经济发展的多就意味着移民发展生产资金的减少，尽管安置区可利用移民资金得到暂时的发展，但移民如果迁入后因资金缺乏，生产发展缓慢可以使安置区经济滑坡，并带来安置区的诸多不安定因素，最终影响了安置区的经济发展。因此，从长远看，兼顾两者利益、正确处理两者关系，把移民安置和生产发展放在首位，是使移民和安置区群众共同富裕、协调发展的正确选择。

　　（四）正确处理好搬迁移民与安置区群众的关系。移民群众为了国家建设离开祖祖辈辈生存的家园到新的地方生活，将遇到一系列的困难，一下子很难融入安置区的社会，容易与当地群众产生一些矛盾。安置区的群众由于生产资料和基础设施被挤占，也可能会产生抵触情绪。作为移民工作者要慎重处理好两方面的关系，既要适当照顾移民的利益，又不能把移民看作为特殊公民，在基础设施建设和生产扶持方面应尽可能考虑各方面的利益，既使移民得到最大实惠，又能使安置区群众的损失尽量减少到最低。同时要做好耐心细致的思想工作，让当地群众在感情上尽快接受移民共建家园，共同发展。

　　（五）正确处理好移民近期安置和长远发展的关系。这是移民安置规划中的一个重要问题。移民安置要贯彻“搬得出、稳得住、能发展、逐步能致富”的原则。“搬得出、稳得住”是指近期安置的问题，“能发展”指的是长远的问题。移民安置首先要解决好刚刚搬迁后的移民的生活问题，特别是吃饭、住房、交通、电力、饮水、上学、就医等基本生活和基础设施问题。但是，只有生活安置是远远不够的，生产的发展才是移民稳得住的关键。各级移民机构和安置区都要管好用好移民发展资金，压缩公共设施的标准和规模，加强移民的技术培训，为移民的生产发展提供各种便利条件。

　　在移民搬迁安置过程中，大家想抓住移民搬迁机遇，发展快一点，这种积极性和热情是完全可以理解的，但是积极性必须与实际相结合。对移民安置各项建设，要从库区移民的实际出发，按照经济规律办事，规划到位，量力而行，分步实施，不可能把多少年以后的事情一下子都办成。规划到位，就是要根据移民安置区的实际情况，远近结合，统筹安排，制订科学可行的规划。分步实施，就是要首先恢复移民原有生产生活条件，然后根据资金来源和承受力情况，把属于长远发展的事情逐步到位。

    因此，正确处理好移民近期安置与发展的关系，一方面要避免重工程，轻移民，蓄意减少移民经费的倾向；另一方面，又要防止高标准，高补偿，把不属于移民的事情或属于移民长远发展的事情纳入到移民安置中一次解决。该给移民的补偿费用不给足，就会使移民生产生活设施不配套，生产安置不落实，影响移民生产生活的恢复，影响社会的安定团结和地区的经济发展。

　　（六）正确处理好在建工程移民安置与移民遗留问题处理的关系。随着经济的发展、法制的完善、民主意识的不断提高，移民工作的难度将进一步加大。由于认识、经济以及法制建设等诸多方面的因素，建国以来，我们在不同的时期对移民搬迁安置采取了不同的政策。总体上讲，目前在建工程移民根据条例其补助补偿标准要高一些，移民安置后生活和生产条件要好一些。而1986年前修建的水库移民的生活生产都不同程度地遗留了一些问题。移民遗留问题的处理要按照国办发〖1986〗56号文的精神，不能简单的算老账、搞退赔，更不能按新标准重新补偿，而应该帮助他们发展生产，走开发性移民的道路。因此，在建工程移民安置要学习老水库移民好的经验，坚定不移地坚持开发性移民的方针。老水库移民遗留问题处理不能和新建工程搞盲目攀比，而应量力而行、因地制宜，在政府的帮助下，自力更生发展生产，依靠自己的力量解决自身的问题。

    我们应该坚持开发性移民的方针，做好在建和新建工程的移民工作，力争不再遗留新的移民问题。同时要集中精力多方争取政策，筹集解决老移民遗留问题的资金。在充分做好规划的基础上统筹兼顾、重点安排、分步实施，解决一批减少一批，争取用最快的时间使老移民的生活水平有一个较大的提高。

　　（七）正确处理好受益区与受淹区的利益分享关系。移民问题的处理仍要坚持“谁受益、谁承担”的原则。要建立一种合理的补偿机制，利用水库资源搞开发所得应当按比例逐年返还用于移民和其他受淹区的群众作为发展的后期扶持。同时根据1986年国务院办公厅56号文件的精神，可在受益区适当开征移民扶助基金，使水库的效益与移民的利益真正挂钩。

　　各级移民主管部门要开拓创新，为地方政府出谋划策，充分认识到移民存在的困难和问题，广泛宣传工程的效益和作用，让全社会了解工程的效益和经济的发展是与移民所做出的贡献分不开的。积极促进地方政府和有关部门出台移民补偿政策，多层次多渠道增加对移民的投入，使他们在自力更生的前提下，依靠政府的帮助尽快脱贫致富。

   （八）处理好项目业主与地方政府的关系。各级地方政府具有动员群众、组织群众，发动全社会实施移民搬迁安置的优势。移民工作涉及面广，各项任务艰巨、复杂，只有通过各级政府的组织领导和层层负责才能完成。因此，移民搬迁安置必须由地方政府负责。地方政府负责是指实施国家批准的移民安置规划设计，包干使用移民投资。实践证明，在各级政府层层负责的基础上实行投资包干的办法是行之有效的，应当坚持。虽然移民工作要紧紧依靠各级地方政府，但移民安置规划的审查和移民概算的编制、移民资金拨付，移民实施进度、质量、投资的监督检查以及移民后期扶持等都离不开项目业主，必须强化项目业主的管理职能，即项目业主依据基本建设程序对移民工程实施管理。一方面要切实实行包干，另一方面决不能以包代管。

   （九）处理好移民就地安置与异地安置的关系。移民安置去向的确定，必须以环境容量为基础，因地制宜，实行就近安置与异地安置相结合的方式。在环境容量允许，不破坏生态和水土保持的情况下，农村移民要以就近安置优先，熟人熟土，容易接受。如果就地安置没有足够的安置容量，就必须考虑外迁，实行异地安置。

　　异地安置应遵循由近及远的原则，先本县，后外县，先本省，后外省。对异地安置的移民，各级政府要认真做好管理、协调和服务工作，使移民外迁有计划有组织地进行，避免形成自发的盲流。

    移民安置要坚持从实际出发，因地制宜，多渠道、多形式、多方法地安置移民。根据当地的资源条件和经济技术条件，实行以农业安置为主，其它安置方式为辅。要因地制宜，科学规划，宜农则农，宜工则工，宜商则商，不搞一刀切。当前要特别注意一种倾向，即考虑工矿企业的较多，对如何发展大农业研究得不细，一心想上大项目，通过上大项目解决农村移民问题。这样做的结果，移民既不具备参与工业生产的条件，又要承担企业经营的风险，企业一旦出现亏损，移民就会失去依靠，同时造成社会的不稳定。

　　我国国民经济是以农业为基础，农村移民安置更不能离开这个基础。农业安置应摆在我们的首位。坚持以大农业安置农村移民，是我们总结建国几十年来水利水电工程建设移民工作的经验教训而得出的基本结论。因为不管从移民的生产生活习惯，还是他们的文化素质、市场经济的意识，实行农业安置，可靠程度高，风险较小，移民的生产生活有基本保障，立足农业进可攻，退可守。离开农业这个基础，完全寄希望于二、三产业安置，试图一夜之间移出个库区农村城市化、工业化的想法，是不现实的，也是不可能的。坚持以农业安置为主，并不排斥非农业安置，但非农业安置必须注意客观条件。各地对非农业安置要严格审核，认真把关。

   （十）处理好国家投入与自力更生的关系。要安排好移民的生产和生活，并为移民长远发展和移民生活水平的提高创造条件，使移民同安置区居民同步发展，要靠国家的投入和移民群众自力更生有机结合才能实现。国家在移民搬迁安置过程中实行经济补偿原则，是在我国逐步完善社会主义市场经济体制条件下，以移民原有财产和经济活动状况为基础，并适当考虑了改善和提高的因素，对移民进行合理的补偿和补助。在中国经济发展现状允许的条件下，力求达到“国家不浪费，移民不吃亏”的标准，使移民搬得出、安得下、能发展。国家投入和社会支援都是外部条件，移民群众自身的努力才是根本。在移民安置过程中，各级政府应教育和引导移民群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，体谅国家的困难，依靠自己的聪明才智和勤奋劳动重建幸福的家园，避免出现依赖国家、等靠政府。只有这样才能实现“搬得出、稳得住、能发展，逐步能致富”的目标，才能促进移民经济的发展和社会的稳定。

　　四、对今后移民工作的几点希望

　　（一）落实责任制，加强移民工作的领导，全力以赴抓好稳定工作。稳定是压倒一切的大事。移民工作从一定意义上讲就是稳定工作，是一种完全的政府行为。凡是有移民任务的地区，各级党委和政府都要加强对移民工作的领导，将移民工作列入重要的议事日程，落实责任，主要领导亲自抓。要努力建立一支职责明确、队伍精练、作风优良、相对稳定、经费保证的移民管理队伍。各级移民部门的领导和干部，一定要深入实际，关心移民群众的疾苦，切实帮助他们解决困难。要做好耐心细致的思想工作，把矛盾化解在萌芽状态。要当好领导的参谋，想方设法集中全社会的力量促移民发展，保社会稳定。

   （二）认真做好新建项目移民规划，落实移民遗留问题处理方案。规划是一切工作的基础。我们一定要按照新《土地法》和《移民条例》的要求，实事求是地编制好移民规划，特别要编制好移民生产安置和发展规划。目前以农业人口为主的移民规划一定要以农业为主要安置方式。移民遗留问题处理方案仍应以解决移民生活生产所必须的基础设施为主要处理范围，为移民今后的发展创造必要的条件，适当支持移民发展市场前景较好的生产项目,发展订单农业。

　　无论是新老水库，在编制移民安置规划时都要坚持科技兴库发展方向，以科技进步和提高劳动者素质为依靠，认真调整库区产业结构，推动其由粗放型向集约型转变。要健全完善移民社会化服务体系，发展库区龙头企业，建立供销网络，做好信息服务，带动移民发展生产，进入市场，最终实现移民产品的销售，增加移民收入。从合理配置资源出发，加快移民小城镇建设，发展二、三产业，转移移民劳动力，带动区域经济发展。结合生态系统保护和计划生育政策，切实抓好退耕还林还湖工作，控制贫困人口的无序增长，努力实现人口、资源、环境协调发展。

　　（三）加强水库移民的政策法规建设，推进依法行政、依法移民进程。水库移民工作要适应计划经济向市场经济的转变，就必须从传统的行政计划管理转向依法管理。通过立法来确定水库移民工作的社会地位，提高全社会对其重要性的认识，切实把它作为水利水电建设的重要组成部分，摆上各级领导的议事日程。要积极开展移民政策法规研究，制订出台各项管理办法，建立完善移民政策法规体系。

    同时，还要加强水库移民理论研究。水库移民工作是水利水电工程建设的重要组成部分。我国水库移民走过的历程虽然不长，但有着大量成功的经验和失败的教训。这就要求我们要面对最基层、最广大的移民群众，对他们的生活、生产、宗教、习俗、愿望进行调查，对因水利水电建设而引起的人口迁移、社会经济系统重建和移民系统的技术、经济、环境、社会、文化、政策及移民心理等问题进行研究，逐步形成一套比较完整的具有中国特色的水库移民理论体系，以进一步推动水库移民工作。

    （四）加强移民资金管理，强化资金使用监督。朱总理在视察三峡库区工程时指出：“移民资金来之不易，每分钱都要用在工程建设上，用在移民上，绝对不能层层挪用和侵占。对移民资金的使用，一定要加强监督和审计，提高资金使用效益”。加强移民资金管理始终是移民工作的重中之重，移民资金是特殊资金，是扶贫性质的资金，必须管好用好。对水库移民资金使用必须坚持按项目管理、实行专款专用的原则，严格控制公共设施的规模，压缩各级管理费用，严肃查处挪用移民资金搞楼堂馆所的行为，把有限的移民资金真正用到移民身上，用在生活安置和生产发展上。有条件的地方对移民建设项目要实行项目法人责任制、移民监理制、承包制等科学的管理制度。要本着勤俭节约的原则，严格控制管理费开支。对没有在建工程移民安置任务的单位，其管理经费应积极向地方人民政府反映，纳入地方财政预算中去。要加强移民资产管理，防止资产流失。

    各级移民管理机构在加强内部监控和审计的同时，要积极配合和支持审计部门的审计工作，虚心接受审计意见，认真进行整改。对违反法纪的行为，一经发现，立即查处，决不姑息。

　　（五）结合扶贫工作，加快移民脱贫步伐。 移民脱贫是整个扶贫工作的重点。九十年代末，我国制订的“八七”扶贫攻坚计划，将库区移民扶贫纳入了重点扶持的范围。经过艰苦的努力，移民扶贫取得了重大突破。中央直属水库移民的贫困人口占移民总人数的比例从1986年的80％左右下降到2000年的30％以下。地方水库移民的扶贫情况与此大致相同。当然扶贫越是接近胜利就会越困难。现有的贫困人口大多数分布在地域偏远、交通闭塞、资源匮乏、生态环境恶劣的地方。解决这部分贫困人口的温饱问题，是扶贫工作中最难啃的骨头。国家正在制订“21世纪初中国农村扶贫开发纲要”，我部也在制订水利扶贫规划，移民扶贫仍然是重要组成部分。各级地方政府在制订新世纪扶贫规划时也应继续将移民扶贫作为重点考虑。要以改善贫困移民的基本生活生产条件为出发点，坚持开发性扶贫的方针，因地制宜，突出重点，注重实效，坚持可持续发展的原则，从政策、资金、人才等诸多方面给予扶持，力争在“十五”期间基本解决移民的贫困问题。

　　（六）以“三个代表”的要求，加强移民队伍的思想建设和作风建设。江总书记关于中国共产党始终代表中国先进社会生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益的重要思想，集中体现我们党的性质、宗旨和根本任务，是对我们党不断发展壮大的历史经验的科学总结，指明了新形势下党的建设的努力方向，是我们党的立党之本、执政之基、力量之源。各级移民部门的党组织一定要组织广大党员和干部职工认真学习、深刻领会和正确把握“三个代表”重要思想的精神实质。要从移民工作的职责和任务出发，紧密联系思想实际和工作实际，切实加强移民队伍的思想建设和作风建设。

    移民工作做得好不好，不仅关系移民群众的切身利益，更关系党在人民群众中的形象和威望。广大移民干部一定要向三峡移民的优秀工作者冉绍之同志学习，从大局出发，坚持全心全意为移民服务的宗旨，廉洁奉公、踏实工作、不怕吃苦、任劳任怨。要加强学习和修养，提高工作效率和服务态度，提高为移民服务的本领。要关心移民群众的疾苦，耐心倾听他们的呼声，千方百计帮助他们解决实际困难，把党的温暖和关怀真正送到移民群众的心坎上。

    同志们，新世纪已经开始，新的目标和任务也已经明确。只要我们坚决贯彻五中全会精神和党中央、国务院关于移民工作的各项方针政策，扎实工作，努力奋斗，我们就一定能取得移民工作的新成就，就一定能为新世纪的国家建设和社会稳定作出重大贡献。